但是，真正的国家运营娼妓业，却是由管仲开创的。
管仲，名夷吾，初与友人鲍叔牙经商为生。后来“鲍叔牙事齐公子小白，管仲事公子纠。及小白立为桓公，公子纠死”，管仲被囚，鲍叔牙“遂进管仲”，“力陈管仲之贤，桓公于是任管仲为相”。(《史记·管晏世家》)管仲在任期间，竭力协助齐桓公管理国家，实行了一系列改革。重新划分行政区域，整理吏治，严肃军队纪律，利用官府力量发展盐铁业，促进生产，统一管理货币，调整物价，通过“尊王攘夷”，控制各诸侯国内政，抵御周边少数民族进军中原。通过这些改革方案，齐桓公成为春秋时期的第一个霸主。
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管仲在位时不但推行一系列改革措施，还设置“女闾”。所谓“女闾”，就是妓院。也就是说，管仲是是第一个设置官方妓院的人。管仲于公元前685年被封为“卿”，死于公元前645年，因而设“女闾”制应该是在公元前685年至公元前645年之间。这比梭伦创立雅典国家妓院(公元前594年)至少还要早50年以上。因而有人说管仲是“世界官妓之父”。
当时妓女数量还是比较多的，如管仲设女闾300，据《周礼》中说“五家为比”，“五比为闾”，一闾是25家，总数当为7500家，若设700，就有1.75万家之多。
